Territorialidad ICA y la relación con los servicios de Cloud Computing en Colombia (Año 2025 – 2026)

Comentario a la Sentencia del Consejo de Estado – PayU Colombia S.A.S. (2025)

La tributación territorial en Colombia atraviesa una etapa de tensión estructural como consecuencia del avance de los servicios digitales y, en particular, de los modelos de computación en la nube (cloud computing). El impuesto de industria y comercio (ICA), concebido bajo una lógica territorial clásica, enfrenta dificultades para armonizar su hecho generador con actividades económicas que se prestan de manera remota, desmaterializada y centralizada. Esta problemática se evidencia con claridad en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 21 de agosto de 2025, dentro del proceso promovido por PayU Colombia S.A.S. contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (Sentencia CE, exp. 29502 de 2025).

En el caso analizado, la administración distrital de Barranquilla determinó el ICA correspondiente al año gravable 2016, bajo el argumento de que PayU desarrollaba actividades gravadas en Barranquilla, en tanto los comercios afiliados y usuarios de la pasarela de pagos se encontraban ubicados en dicha jurisdicción. Desde esta perspectiva, el Distrito sostuvo que, tratándose de un servicio digital prestado mediante cloud computing, la territorialidad del impuesto no debía restringirse al lugar del establecimiento del prestador del servicio, sino que podía extenderse al municipio donde se encontraban los clientes y donde, a su juicio, se aprovechaba la infraestructura económica local.

Por su parte, la sociedad demandante afirmó que su actividad consistía en la gestión y procesamiento de pagos electrónicos a través de una 63 [email protected] Contacto: 300 827 3630 infraestructura tecnológica centralizada, cuyos servidores y operación se encontraban en la ciudad de Bogotá. En consecuencia, sostuvo que el hecho generador del ICA solo podía entenderse realizado en el lugar donde se presta efectivamente el servicio, y no en la jurisdicción donde se ubican los usuarios o comercios afiliados. Afirmó, además, que no contaba con establecimientos, agentes ni intermediarios en Barranquilla, ni ejecutaba allí actividades directas o indirectas en los términos previstos en los artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983.

Si bien el Consejo de Estado no resolvió de fondo el debate sobre la territorialidad del ICA, debido a que declaró la nulidad de los actos administrativos por la configuración del silencio administrativo positivo, la sentencia resulta relevante porque expone de manera expresa el conflicto jurídico subyacente y delimita el marco normativo aplicable. El fallo recuerda que el ICA grava las actividades de servicios que se realicen directa o indirectamente en la jurisdicción municipal, y que dicha territorialidad no puede presumirse por el solo hecho de que el cliente se encuentre ubicado en determinado territorio (Sentencia CE 29502 de 2025).

Este debate adquiere mayor claridad cuando se incorpora el análisis técnico contenido en el Concepto Unificado DIAN 017056 de 2017, en el cual la administración tributaria nacional, con apoyo del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y del estándar internacional NIST, define y caracteriza el servicio de computación en la nube. Según dicho concepto, el cloud computing es un modelo que permite el acceso bajo demanda a un conjunto compartido de recursos computacionales configurables, caracterizado por el autoservicio, el acceso amplio a la red, la asignación común de recursos, la elasticidad rápida y la medición del servicio.

Un aspecto esencial de esta caracterización es que el usuario del servicio no controla ni conoce el lugar exacto donde se realiza el procesamiento o almacenamiento de la información, más allá de una referencia general. Los recursos tecnológicos son administrados de forma centralizada por el proveedor, y se asignan dinámicamente conforme a la demanda. Desde esta perspectiva, el servicio no se presta en el lugar donde se encuentra el usuario, sino en el sitio donde se administra y ejecuta la infraestructura tecnológica del proveedor (Concepto DIAN 017056 de 2017).

Aunque el concepto citado se expidió en el contexto del impuesto sobre las ventas, su valor interpretativo resulta relevante para la tributación territorial, en la medida en que define la naturaleza técnica y jurídica del servicio. Si el cloud computing es un servicio remoto, centralizado y deslocalizado, no resulta compatible con el principio de legalidad tributaria extender el hecho generador del ICA al municipio donde se encuentra el cliente, sin que exista prueba concreta de que la actividad se ejecutó en dicha jurisdicción.

Aceptar una interpretación basada en el lugar de consumo o en una noción amplia de “infraestructura económica local” implicaría desdibujar el principio de territorialidad estricta que rige el ICA y abrir la puerta a escenarios de múltiple imposición territorial sobre un mismo ingreso. Ello no solo afectaría la seguridad jurídica de los contribuyentes, sino que desbordaría el diseño normativo del tributo, cuya modificación corresponde de manera exclusiva al legislador.

La sentencia PayU Colombia S.A.S., aun cuando se decide por razones procedimentales, pone de relieve los límites actuales del ICA frente a la economía digital. El fallo sugiere, de manera implícita, que mientras no exista una habilitación legal expresa que adapte los criterios de territorialidad a los servicios digitales, el lugar de prestación efectiva del servicio —entendido como el sitio donde se administra y ejecuta la infraestructura tecnológica— sigue siendo el parámetro jurídicamente válido para efectos del impuesto.

En conclusión, la convergencia entre la jurisprudencia del Consejo de Estado y la caracterización técnica del cloud computing desarrollada por la DIAN permite afirmar que las entidades territoriales no pueden redefinir por vía interpretativa el alcance territorial del ICA para gravar servicios digitales. Cualquier ajuste estructural a este impuesto frente a la economía digital debe realizarse mediante una reforma legal que preserve los principios de legalidad, certeza y coherencia del sistema tributario.

No obstante, desde una perspectiva de análisis crítico de la norma, apoyada en el pensamiento sistémico y en una investigación jurídicamente prudente que dialoga con otros campos del conocimiento, en nuestras líneas de investigación venimos proponiendo y desarrollando un abordaje interdisciplinario que incorpora aportes de áreas como la ingeniería computacional. En particular, los estudios en ciberseguridad introducen nociones como la soberanía digital, concepto que, a nuestro juicio, ofrece elementos relevantes para repensar progresivamente los actuales alcances de la soberanía nacional en Colombia. En este sentido, nuestra investigación plantea que la soberanía digital puede constituir un punto de partida para actualizar el concepto tradicional de territorialidad —fundado en criterios físicos— hacia una noción de territorialidad digital, orientada a armonizar la protección de la soberanía del Estado con el sostenimiento fiscal de los municipios impactados por los modelos de negocio digitales basados en cloud computing.

Bibliografía

• Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 21 de agosto de 2025, exp. 29502, PayU Colombia S.A.S. vs. Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.

• DIAN. Concepto Unificado 017056 del 25 de agosto de 2017. Computación en la nube (Cloud Computing).

• Ley 14 de 1983. Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales.

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HERRAMIENTAS TRIBUTARIAS